Un esito scontato?
I prossimi 20 e 21 settembre 2020 in concomitanza con il voto di molte regioni si celebrerà il referendum per la conferma della legge costituzionale sulla diminuzione dei parlamentari (deputati da 630 a 400, senatori da 315 a 200, cui si aggiungono i senatori a vita)1.
Nel perdurante clima di antipolitica, alimentato dalla sensazione che la politica – almeno quella italiana – non riesca nel complesso, al di là della fase emergenziale dovuta alla crisi provocata dalla pandemia virale, ad assolvere la sua funzione di governo del “bene comune”, e dagli episodi di malcostume morale che hanno visto parlamentari e consiglieri regionali di partiti sovranisti e populisti chiedere e ottenere il bonus di seicento euro, la diminuzione del numero dei parlamentari può essere assunta dall’opinione pubblica maggioritaria come un salutare taglio ai costi della politica.
D’altronde questo è il motivo dominante e di più facile presa popolare utilizzato dai suoi fautori e dai proponenti (il Movimento 5 Stelle)2 della modifica costituzionale, benché il risparmio preventivato si aggiri attorno ai 100 milioni di euro annui (fonte Agi Live, 8 ottobre 2019)3.
In realtà, la riduzione dei costi è un marginale effetto collaterale del vero obiettivo di fondo della riduzione perseguito dal Movimento 5 Stelle, non limitato ad un più complessivo disegno di riforme costituzionali «puntuali e mirate che possono produrre cambiamenti radicali, senza distruggere le garanzie a tutela di tutti e senza complicare ulteriormente e inutilmente i processi amministrativi»4, bensì di spostare il fulcro della decisione politica dal Parlamento al Popolo, o meglio al Corpo elettorale, in conformità al dichiarato intento di questo movimento politico di preferire la democrazia diretta nella forma digitale a quella rappresentativa5, anche attraverso la limitazione della libertà di mandato dei parlamentari con modifiche ai regolamenti delle Camere (preludio dell’introduzione del mandato imperativo, oggi espressamente vietato dalla Costituzione) e con l’introduzione del referendum propositivo per l’approvazione delle leggi di iniziativa popolare nel caso queste non siano approvate entro un certo termine dalle assemblee parlamentari6.
I motivi programmatici del Movimento 5 Stelle sono stati puntualmente introdotti nel cosiddetto “contratto di go- verno” con la Lega7, quest’ultima, per la verità, più interessata all’autonomia e al federalismo interno e a recuperare spazi di sovranità nei confronti dell’Unione europea, e sono stati confermati nel programma del successivo governo con il PD (il quale nel suo programma ha declinato il tema delle istituzioni e della loro riforma nei termini di un loro mero efficientamento).
Nel “contratto di governo” giallo – verde l’argomento delle riforme istituzionali era presente come semplice elencazione delle proposte, invece nel programma del governo giallo – rosso del Movimento 5 Stelle, PD, LEU, Italia Viva, la riforma costituzionale è «volta a introdurre istituti che assicurino più equilibrio al sistema e che contribuiscano a riavvicinare i cittadini alle Istituzioni».
La traduzione esplicita di questa formulazione di compromesso è l’introduzione del referendum legislativo al quale, nelle proposte presentate8, si ricorrerebbe se il Parlamento non approvasse, e quindi automaticamente non convertisse in legge, la proposta di legge popolare9.
Secondo autorevole dottrina giuspubblicistica10, il referendum legislativo sarebbe il vero strumento di democrazia diretta in considerazione della sua efficacia immediatamente normativa, che esautora del tutto ruolo e funzione del Parlamento, mentre, al contrario, il referendum abrogativo, quello confermativo delle leggi di modifica della Costituzione (come è quello del 20 e 21 settembre), e la proposta di legge popolare, sono strumenti di democrazia partecipativa, perché si inseriscono con effetti diversi (abrogativi, confermativi, consultivi come nel caso delle modifiche territoriali delle regioni) nel processo legislativo che ha pur sempre nel Parlamento la titolarità della funzione.
Con l’introduzione del referendum legislativo – che per i suoi promotori sarebbe funzionale all’allargamento degli spazi di democrazia – si andrebbe a disegnare un’architettura di tipo “binario”, nell’ambio della quale la produzione legislativa sarebbe affidata contestualmente sia all’assemblea parlamentare sia al corpo elettorale.
Un’opposta visione della democrazia
Lo scopo di allargare gli “spazi di democrazia” nasconde, tuttavia, una opposta visione della democrazia che ha avuto eco nelle dichiarazioni di voto dei gruppi di maggioranza del governo giallo – rosso, poiché, mentre per il PD e gli altri alleati di governo centrale sono il Parlamento e la democrazia della rappresentanza11, come anzidetto, è noto che per il Movimento 5 Stelle quel modello in prospettiva deve essere superato, o quantomeno fortemente ridimensionato, con la democrazia diretta del web.
Queste differenze di fondo e profonde non sono state superate neppure con il documento con cui la maggioranza ha inteso spiegare le ragioni del voto a favore della modifica costituzionale (in specie del PD, che nelle precedenti tre votazioni aveva votato contro)12.
L’unitarietà del percorso delineato per la definizione delle altre riforme specificate nel documento di maggioranza non ha eliminato l’irriducibile diversità sull’idea di democrazia che caratterizza le due diverse e opposte opinioni.
L’intenzione del PD di trasformare l’alleanza governativa da “necessità” in “strategia” (invero assai incerta è la volontà di procedere in questo senso del Movimento) con i 5 Stelle ed il via libera alle alleanze locali espresso dagli iscritti del Movimento non potrà rimandare a lungo il chiarimento sul tema di fondo (E. Galli Della Loggia, Corsera, 20 agosto 2020) che riguarda la forma della democrazia e della sua proiezione nella forma di governo parlamentare13.
Di fronte a questa duplice lettura della riforma, va da sé che il rapporto numerico eletti – elettori/abitanti, al di sopra della media europea14, che andrà a determinarsi in caso di sua approvazione, assume una diversa valenza: minore per chi ritiene che il sistema democratico debba evolvere verso la forma diretta con ruolo residuale per l’Assemblea parlamentare, maggiore per chi, invece, reputa che la democrazia rappresentativa debba continuare ad essere centrale, sia pure con innesti di democrazia diretta.
In questo quadro, si comprende l’importanza che riveste la legge elettorale che dovrebbe assicurare una rappresentanza adeguata a tutti i territori, oltre che essere in grado di consentire adeguata rappresentatività alle diverse, anche minoritarie, opzioni politiche.
Quindi, non appare irragionevole la richiesta del PD che almeno – ipotesi del tutto minimalista – uno dei rami del
Parlamento approvi prima del referendum la nuova legge elettorale ispirata alle finalità appena richiamate.
Alla tesi che la riduzione del rapporto eletti/abitanti comporti deficit di rappresentanza e di democrazia si è obiettato (Fonte Ansa 20 agosto 2019) che la specificità del sistema parlamentare italiano, fondato sul principio del bicameralismo perfetto15 (nel quale entrambe le Camere sono elette a suffragio universale, esprimono la fiducia al Governo e sono titolari paritarie della funzione legislativa), imporrebbe di computare il rapporto eletti/abitanti sull’insieme dei parlamentari e non separatamente, pertanto, nel caso in cui la riforma fosse confermata con il referendum, sui complessivi 600 parlamentari che risulterebbero dalla somma dei 400 deputati e dei 200 sena- tori, il rapporto tra gli eletti e i 60,5 milioni di abitanti sarebbe di 1/151mila, rispetto all’attuale rapporto 1/63.492, calcolato sul totale dei 945 parlamentari16.
Il rapporto eletti – popolazione andrebbe dunque computato con riguardo alla natura dei poteri affidati dalla Costituzione alle Camere, ecco perché, seguendo questa logica, per l’Italia il calcolo del rapporto andrebbe effettuato sull’insieme degli eletti.
Per essere completamente condivisibile questa opinione richiede che si realizzi però la condizione anche della parità del suffragio elettorale attivo (gli aventi titolo al voto dovrebbero essere tutti gli elettori, mentre ora per il Senato può votare solo chi abbia compiuto 25 anni di età) e passivo (per la Camera dei deputati occorrono 25 anni e per il Senato 40), solo in questo caso la sovranità sarebbe totale ed il rapporto eletti/abitanti essere effettivamente computato sul totale degli eletti e, per tale ragione, prima ancora delle legge elettorale e della diminuzione del numero dei parlamentari, doveva essere modificata questa parte della Costituzione.
Quindi, immutato il regime dell’elettorato attivo e passivo, il confronto eletti/abitanti va fatto solo con riguardo alla Camera dei deputati, eletta dalla potenzialità dell’intero corpo elettorale; a riforma approvata l’Italia avrebbe il più basso numero di deputati in relazione agli abitanti (0.7) di tutta l’Europa occidentale: «Questo aspetto della rappresentanza è evidentemente centrale, perché le attese riposte nella riforma di una maggiore autorevolezza e credibilità del Parlamento saranno vanificate se la prevista riduzione del numero dei parlamentari si traduce in un indebolimento del vincolo tra elettori ed eletti a causa della eccessiva grandezza dei collegi elettorali e della diversità sociale al loro interno, finendo così per alimentare ulteriormente le frustrazioni e i sentimenti di antipolitica già presenti nel Paese»17.
La completa parificazione della legittimazione delle due Camere solleva comunque la questione dell’attualità – e dell’utilità – della conservazione del bicameralismo perfetto18, le cui ragioni storiche appaiono oggi ampiamente superate19.
Difatti, le forze di maggioranza sono consapevoli della sua parzialità e nel documento sopra richiamato ne danno conto, anzi, viene ipotizzata una più ampia e profonda azione riformatrice da attuare in due fasi: la prima, rivolta al perseguimento di una maggiore efficienza dell’organizzazione dei lavori del Parlamento e modifiche alla legge elettorale per adeguare le circoscrizioni e i collegi elettorali alla riduzione del numero dei parlamentari; la seconda, demanda ad un successivo momento (doveva essere dicembre 2019) l’avvio di un processo di revisione del rapporto fiduciario Camere – Governo, di valorizzazione delle Camere e delle Regioni per l’attuazione “ordinata” dell’autonomia differenziata.
Per ora, forse anche a causa dell’emergenza sanitaria, questa azione riformatrice è rimasta bloccata.
Intanto, da anni si assiste al fenomeno del rafforzamento del ruolo istituzionale e politico del Governo.
Il ruolo predominante del governo
A prescindere dal momento emergenziale della pandemia che, comunque, ha ulteriormente consolidato la centralità del Governo, i dati sulla produzione legislativa sono impietosi, oramai da anni l’iniziativa è saldamente nelle mani governative.
Confrontando due situazioni di governo analoghe, quelle del Governo Letta di inizio della precedente legislatura e quello del Conte 1, nei primi sei mesi il Governo Letta per l’approvazione delle leggi ha posto la fiducia nel 7,69% dei casi, Conte 1, il 31,58%.
L’istituto del voto di fiducia è stato ampiamente utilizzato anche dagli altri Governi su propri disegni di legge non solo per accelerare i tempi di approvazione che le procedure parlamentari in questi casi riducono, ma anche per se- dare dissensi interni alle maggioranze, dato che il voto è espresso in modo palese e che i riflessi sulla stessa esistenza del Governo sarebbero immediati con le sue dimissioni se l’esisto del voto fosse negativo (per un approfondimento sui numeri dei voti di fiducia per l’approvazione delle leggi dal Governo Berlusconi IV a Conte 1, si veda in Openo- polis.it del 12 ottobre 2017 e del 13 dicembre 2018).
Dall’inizio della presente legislatura il 79% delle leggi approvate sono state di iniziativa governativa, i 2/3 delle leggi sono conversione di decreti legge: «Dal 2013 ad oggi si tratta della percentuale più alta: con il Governo Letta erano il 50%, il 30,36% con il Governo Renzi, il 16% con l’esecutivo Gentiloni e oltre il 61%» con il Conte 1, sebbene in questo caso sono stati convertiti 12 decreti legge ereditati dal precedete Governo (fonte Agi Live, 31 dicembre 2018).
Il rafforzamento dell’Esecutivo costituisce una modificazione di fatto degli equilibri costituzionali dal Parlamento al Governo non raggiunto per riforma, bensì grazie agli sviluppi della prassi.
Il primo, come si è visto, «è la progressiva prevalenza delle fonti governative, in particolare il decreto legge. Il secondo è l’affermarsi dell’Esecutivo come interlocutore principale delle istituzioni europee, il cui impatto sull’ordimento interno è in continuo aumento. Il terzo è il crescente potere del Governo di organizzazione della pubblica amministrazione. Il quarto è il sempre maggiore abuso da parte sua di certi istituti della vita parlamentare, in particolare la questione di fiducia abbinata alla tecnica dei maxiemendamenti. Il quinto è la decrescente efficacia del controllo parlamentare sulle nomine pubbliche, che sono di competenza dell’Esecutivo. L’ultimo è il progressivo imporsi della volontà del Governo nella definizione dei contenuti delle manovre di bilancio all’esame del Parlamento»20.
Questa evoluzione della posizione del Governo negli equilibri istituzionali ha comportato, in una certa misura, an- che il superamento di fatto del bicameralismo.
Questo fenomeno si è palesato con grande evidenza nell’occasione dell’approvazione delle due ultime leggi di bi- lancio, dove il ruolo predominante del Governo non solo ha penalizzato le minoranze politiche (nel 2018 quando il Governo ha imposto tempi di approvazione così stringenti da precludere il dibattito parlamentare, tali da “determinare la compressione dell’esame parlamentare” (Corte costituzionale, ordinanza n. 17/2019)), ma ha costretto il Parlamento ad operare come un’assemblea monocamerale (quando nel 2019 alla Camera dei deputati il Governo ha posto la questione di fiducia sul testo approvato dal Senato, impedendo ai deputati di apportare alcun emendamento).
Non è un quesito banale
La riforma oggetto di referendum confermativo non è dunque secondaria nell’impianto costituzionale, essa è de- stinata a modificare gli equilibri anche nel rapporto tra Parlamento e Consigli regionali, ad esempio per l’elezione del Presidente della Repubblica (attualmente all’elezione partecipano in tutto 945 parlamentari, più i senatori a vita, non più di 5, e 58 delegati regionali), e diminuisce con meno eletti la capacità di rappresentare i territori e le diverse comunità locali.
A questa diminuzione non può fare da contrappeso la cosiddetta democrazia del web, che non è scevra dai rischi di manipolazione del consenso da parte di chi detiene il controllo delle piattaforme e dalle quali partono le campagne di informazione, dove si confezionano i contenuti delle proposte e si elaborano i testi delle domande, rivolte all’opinione pubblica, che siederebbe in seduta permanente con il mouse del computer pronta a deliberare su ogni cosa, o meglio, su quel che vuole il controllore/proprietario della piattaforma o del sito, o a controllare l’operato dei parlamentari.
Le tesi congressuali 2020 delle Acli milanesi hanno messo in luce questo aspetto problematico: «La Rete e i Social non sono che mezzi neutri, ma non lo sono i messaggi che vi vengono veicolati e le intenzioni di chi li utilizza.
La pervasività della Rete ha alterato esiti elettorali negli Usa, della Brexit, mediante l’invio di messaggi personalizzati capaci di condizionare la libertà di espressione del voto.
Il tema della tutela della libertà individuale e della privacy (si pensi al marketing commerciale) nell’era della Rete è questione che interessa direttamente l’esercizio della democrazia.»
Il disegno che va delineandosi negli intenti dei promotori, di cui la riduzione del numero dei parlamentari non è che un tassello, preconizza il superamento della democrazia rappresentativa e parlamentare e l’avvento di un sistema alternativo di democrazia autoritaria: «In entrambi i casi, il potere trae le sue origini dal consenso popolare, ma nel primo caso, il popolo sovrano delega il suo potere ad alcuni rappresentanti per la durata della legislatura, mentre nell’altro lo affida ad un esecutivo che mette in cortocircuito le assemblee parlamentari. Vi è così un tipo di democrazia plebiscitaria, antiparlamentare, antiliberale, che unisce l’autorità e il fondamento popolare e costituisce, a suo modo una forma di democrazia»21, per l’appunto autoritaria o illiberale che limita le libertà individuali come già accade oggi in Ungheria e in Polonia.
Perciò non si è affatto di fronte ad una riforma banale e limitata alla sola riduzione del numero dei parlamentari, ma al possibile inizio di un processo involutivo e riduttivo degli spazi di democrazia.
Conclusioni
Le Acli Milanesi ritengono che la legge di riforma costituzionale sottoposta a referendum popolare confermativo restringa la rappresentanza popolare e non affronti alcuni importanti problemi strutturali della nostra architettura costituzionale: quali la necessità del superamento del bicameralismo perfetto nell’iter di produzione legislativa, che oggi sembra rappresentare più un limite ed un ostacolo alla centralità del Parlamento e la necessità di adottare un sistema elettorale che consenta la rappresentanza e l’espressione delle identità culturali e politiche ma che al contempo garantisca maggioranze stabili in grado di sostenere azioni riformatrici di ampio respiro che l’instabilità politica renderebbe impossibile. Pensiamo ad esempio al buon funzionamento dimostrato dai sistemi elettorali di comuni e regioni.
La sola riduzione dei seggi parlamentari, accettabile in una riforma strutturale condivisa, è poca cosa se decisa in questo modo e avulsa dal contesto organico del Parlamento.
La nostra originaria “fedeltà alla democrazia” testimoniata da 75 anni di lotte per una sua qualità sempre più partecipata, ancora oggi, davanti a questo appuntamento referendario induce il nostro senso critico a richiedere un impegno serio di approfondimento dei contenuti per effettuare una scelta consapevole. Una scelta di popolo me- ditata e non superficiale e populista.
È tuttavia possibile che il referendum possa svolgere una funzione positiva se non viene considerato un punto di arrivo ma un passaggio verso una riconsiderazione dei meccanismi parlamentari e del loro rapporto con l’attività del governo. Ciò dipenderà dall’affermarsi di un’attitudine positiva in questo senso fra le forze politiche di maggioranza ma anche di opposizione.
In ogni caso le Acli continueranno, a partire dal dibattito congressuale in corso, a mettere al centro la riflessione sulla partecipazione dei cittadini al sistema democratico e sulla funzionalità delle istituzioni nel rispondere ai bisogni e alle attese dei cittadini, continuando il loro originale percorso di pedagogia sociale intrapreso dalle origini e rilanciato trent’anni fa con il XVII Congresso nazionale.
A pochi giorni dal referendum costituzionale confermativo, registriamo un modesto ed ancora poco diffuso dibattito popolare sui suoi contenuti, ciò ci induce ad offrire per quanto possibile strumenti di approfondimento e di riflessione sul tema referendario e sulle sue implicazioni.
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